Plínio Valério pode se licenciar e tomar posse na Câmara Federal

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VEREADOR PLINIO VALERIO 01

Desde a notícia da possibilidade de nomeação do Deputado Pauderney Avelino (DEM) para Semed a imprensa vem suscitando a dúvida de quem poderia assumir a vaga, caso Eron Bezerra (PCdoB) continuasse como Secretário de Estado.Pauderney foi confirmado para a pasta da educação municipal, Eron assumiu a vaga na Câmara Federal, mas se licenciou para voltar ao cargo de Secretário de Estado e o vereador Plínio Valério (PSDB) foi convocado para a vaga.

A Lei Orgânica de Manaus, pelos menos a que consta publicada no site da CMM e a impressa atualizada até 2010 (9ª Edição), traz inserto no inciso III, do art. 54, o seguinte:

Art. 54. O Vereador poderá licenciar-se:

III – para assumir, na condição de suplente, pelo tempo em que durar o afastamento ou licença do titular, cargo ou mandato eletivo estadual ou federal.

Com base neste dispositivo, Plínio Valério (PSDB) poderia utilizar tal permissivo para assumir a Câmara Federal, sem ter que renunciar o mandato de vereador. Ocorre que, logo surgiu pela imprensa a notícia de que tal dispositivo havia sido declarado inconstitucional pelo TJ-AM.

Depois de algumas pesquisas, encontrei a ADIN n°. 2008.005668-5, tendo como requerente o PSB – Partido Socialista Brasileiro, com acórdão que julgou procedente a ação, contendo a seguinte ementa:

“CONSTITUCIONAL. VEREADOR SUPLENTE. LICENÇA PARA ASSUMIR CARGO OU MANDATO ELETIVO ESTADUAL OU FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE POR AFRONTA A CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO AMAZONAS. REPETIÇÃO LITERAL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 

Manifesta é a incompatibilidade do art. 54, inciso III da Lei Orgânica do Município de Manaus de Manaus com o artigo 23, inciso II, alínea “d” da Constituição do Estado do Amazonas, pois tem-se que se a Lei Orgânica Municipal deve estrita observância aos princípios traçados pela Constituição Federal e Constituição Estadual. Ação Declaratória de inconstitucionalidade procedente.”

As normas constitucionais evocadas são: Na Constituição Federal 

Art. 54. Os Deputados e Senadores não poderão:

II – desde a posse:

d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo.

Na Constituição Estadual

Art. 23. O deputado não poderá:

II – desde a posse:

d) ser titular de mais de um cargo ou mandato público eletivo.

Diante de tantas dúvidas, Plínio Valério resolveu não se licenciar, viajar para Brasília, e consultar nobres juristas sobre a questão.

Este articulista manauara se atreve a fazer sua interpretação cabocla sobre a questão fática, diante do ordenamento jurídico vigente. Vejamos:

As vedações constitucionais acima transcritas se constituem na chamada “incompatibilidade política” relativa à vedação da titularidade simultânea de dois cargos ou mandatos eletivos.

O mestre JOSÉ AFONSO DA SILVA define tais incompatibilidades como sendo:

“São regras que impedem o congressista de exercer certas ocupações ou praticar certos atos cumulativamente com seu mandato. Constituem, pois, impedimentos referentes ao exercício do mandato. Referem-se ao eleito. Não interditam candidaturas, nem anulam a eleição de quem se encontre em situação eventualmente incompatível com o exercício do mandato. São estabelecidas expressamente no art. 54, determinando umas desde a expedição do diploma do eleito, outras apenas desde a posse no mandato.” (Curso de Direito Constitucional Positivo, pág. 507)

E mais:

“… incompatibilidades políticas, as que proíbem os congressistas de serem titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo, o que vale dizer que a pessoa não pode ser ao mesmo tempo Deputado e Senador, ou Deputado e Vereador, ou Senador e Prefeito, ou Senador e Vice-Presidente, ou Deputado e Vice-Governador; ou Deputado e Vice-Prefeito, como aconteceu muito no regime da Constituição anterior, que vedava apenas exercer outro cargo eletivo.” (Obra citada, pág.508)

Os preceitos constitucionais em tela proíbem, desde a posse, que o parlamentar seja titular de qualquer outro cargo eletivo. Assim, o deslinde da  questão se dá na definição jurídica do conceito de “titularidade” de cargo eletivo, questão, data venia, não analisada nos autos da Adin (n°. 2008.005668-5) proposta pelo PSB.

Como solução dessa questão, o Colendo Tribunal Superior Eleitoral definiu claramente tal conceito, ao estabelecer que a regra de exceção prevista na parte final do §7º, do artigo 14, da CF não se aplica a suplente de deputado federal que exerce o cargo apenas precariamente, verbis:

“[…] Pedido de registro de candidatura. Impugnação. […]. Inelegibilidade reflexa. Ressalva. Art. 14, § 7º, da Constituição Federal. Suplente. Titular de mandato eletivo. Distinção. […]. 2. No que se refere ao agravo regimental interposto pela Coligação A Volta do Progresso, registro que os suplentes, enquanto ostentarem esta condição, não são titulares de mandato eletivo e, por essa razão, não se lhes aplica a exceção prevista no § 7º do art. 14 da Constituição Federal […]. 3. In casu, o suplente ora agravado assumiu o cargo apenas temporariamente, razão pela qual a ressalva final do § 7º do art. 14 da Carta Magna não lhe é aplicável, estando ele, pois, inelegível para o pleito de 2008. […].” (Ac. de 18.12.2008 no AgR-REspe nº 35.154, rel. Min. Felix Fischer; no mesmo sentido o Ac. de 23.8.2001 no REspe nº 19.422, rel. Min. Fernando Neves, red. designado Min. Sepúlveda Pertence.)

O acórdão acima, parcialmente, transcrito, colaciona citações dos seguintes julgados:

“inelegibilidade por parentesco ou afinidade com o chefe do Poder Executivo, na circunscrição eleitoral respectiva: ressalva da situação dos titulares de mandato eletivo e candidatos à reeleição, que não beneficia os suplentes: inteligência da parte final do art. 14, § 7° da Constituição” (Respe n° 19.422/BA, Rel. Min. Fernando Neves, DJ de 19.4.2002).

“Recurso Extraordinário. 2. Matéria eleitoral 3. Artigo 14, 7° parte final, da CF. Cláusula de inelegibilidade. Exceção. Interpretação restritiva que alcança, tão-somente, os titulares de mandato eletivo e não beneficia os suplentes. 4. Recurso Extraordinário que se nega provimento.” (STF, RE 409.459/BA, ReI. Mm. Gilmar Mendes, DJ de 4.6.2004)

O magnífico voto ainda diz:

“Ressalto que, ainda que tenham temporariamente assumido o cargo, os suplentes não perdem tal condição, ou seja, não se tornam titulares de mandato eletivo para fins da aplicação da ressalva contida na parte final do art. 14, § 7°, da Constituição Federal.

Assim, a ressalva final do art. 14, §7° da Constituição Federal aplica-se apenas aos suplentes que tenham assumido definitivamente o cargo, em razão de renúncia ou morte do titular.”

E acrescenta:

“É preciso, como preconizou o e. Ministro Nelson Jobim, em voto proferido no já citado RE 409.456/BA, julgado pelo Supremo Tribunal Federal, diferenciarem-se as hipóteses em que o detentor do mandato o possua apenas por causa temporária ou por motivo definitivo, tal qual se infere do seguinte trecho:

‘Entendo que o titular de mandato eletivo há de ser interpretado restritivamente. Titular de mandato é aquele que o conquistou, não só pela literalidade do art. 14, § 7°, mas, também, pela única razão de ser dessa exceção à inelegibilidade que fora nessa hipótese.

No caso, em que estamos trabalhando, a hipótese é de um suplente que assumiu provisoriamente o mandato, em substituição a um titular que ficou afastado, também provisoriamente. Situação diversa seria aquela em que, falecido, por exemplo, um vereador, venha um suplente assumi-lo definitivamente. Então, a palavra que o conquistou não é uma questão de eleição, se ele assumiu, definitivamente, porque o titular se afastou, renunciou, morreu, ou por qualquer razão ficou impedido, está na condição de titular do mandato. Tanto é que a Lei n° 9504/97, quando tratou do tema dos candidatos natos, e declaramos a inconstitucionalidade da Lei em relação àquela configuração do §1° do art. 8°, faz uma distinção entre detentores de mandato, que são os titulares do mandato, e aqueles que exercem o mandato em algum período da legislatura. Suplente não é detentor de mandato, ele o exerce durante um período da legislatura. Para esses, não se aplica o art. 14. Agora, para o detentor de mandato, seja originário, seja subsequente, ou posterior por força do chamamento a ele para assumir definitivamente o mandato, precisamos fazer essa distinção.’ (g. n.)”

É unânime na doutrina o entendimento segundo o qual as hipóteses configuradoras das incompatibilidades constituem rol taxativo, não comportando interpretações extensivas e nem tampouco ampliações pela legislação infraconstitucional.

De acordo com a classificação doutrinária, quatro são as espécies de incompatibilidades previstas constitucionalmente: negociais, profissionais, funcionais e políticas.

Nosso estudo se restringe a incompatibilidade política, que se caracteriza pela vedação da titularidade simultânea de dois cargos ou mandatos eletivos, prevista no artigo 54, inciso II, “d” da Constituição Federal, repetida na Constituição Estadual.

Destarte, por consequência lógica e diante do direcionamento jurisprudencial colacionado, qualquer suplente de cargo eletivo convocado para assumir precariamente na ausência do titular, não pode ser considerado titular de mandato eletivo, pois que, se o suplente de deputado federal que exerce temporariamente este cargo não pode se beneficiar da exceção prevista no artigo 14, parágrafo 7º, da Constituição Federal, por ser carecedor da condição jurídica de “titular do cargo”, pela mesma razão não pode sofrer a vedação estabelecida no artigo 54, II, “d”, do mesmo texto fundamental.

Diante da exegese das normas constitucionais em questão, o vereador Plínio Valério (PSDB), para exercer temporariamente o cargo de deputado federal, na condição de Suplente, não se enquadra na incompatibilidade política estabelecida no art. 54, II, “d”, da Constituição Federal, repetida pelo artigo 23, inciso II, alínea “d” da Constituição do Estado do Amazonas, podendo, à luz do regramento constitucional, manter o seu mandato de vereador e, cessado o exercício temporário do cargo de deputado federal, retornar ao exercício da edilidade.

Ocorre que, a Lei Orgânica do Município de Manaus, estabelece em numerus clausus as hipóteses em que o vereador poderá se licenciar, mas, com a declaração de inconstitucionalidade do inciso III, do art. 54, restam apenas as seguintes hipóteses:

Art. 54. O Vereador poderá licenciar-se:

I –  por motivo de saúde, devidamente comprovado nos casos de:

a) maternidade ou paternidade, no prazo da lei;

b) adoção, nos termos em que a lei dispuser;

c) quando a serviço ou em missão de representação da Câmara Municipal.

II  – para tratar de interesse particular, desde que o período de licença não seja superior a 120 dias por sessão legislativa.

Resta, no momento, ao vereador Plínio Valério, a possibilidade da licença para tratar de interesse particular pelo prazo de 120 dias, o que não permite seja seu suplente convocado, conforme inteligência do art. 55 do mesmo diploma legal, in verbis:

Art. 55.  No caso de vaga, licença superior a 120 dias, investidura no  cargo de Secretário Municipal ou equivalente, ou licença para assumir na condição de suplente, conforme preceitua o artigo 54, inciso III, independentemente do tempo em que durar o afastamento ou licença do titular, cargo ou mandato público eletivo estadual ou federal, farse-á a imediata convocação do suplente pelo Presidente da Câmara.        

Surge a questão. O Poder Legislativo pode reeditar o inciso III, do artigo 54, da Lei Orgânica?

Tal questionamento passa pela possibilidade ou não de efeito vinculante da decisão que declarou inconstitucional a norma citada ao Poder Legislativo.

Sobre o tema o então Procurador da República, exercendo o cargo de Subchefe para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República, atual Ministro Gilmar Ferreira Mendes, em seu artigo “O efeito vinculante das decisões do Supremo Tribunal Federal nos processos de controle abstrato de normas” (Revista Jurídica Virtual – Brasília, vol. 1, n°. 4, agosto 1999), assevera:

“O que se deve entender por efeito vinculante? A expressão não é de uso comum entre nós. O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, ao disciplinar a chamada representação interpretativa, introduzida pela Emenda nº 7 de 1977, estabelecia que a decisão proferida na representação interpretativa seria dotada de efeito vinculante (art. 187 do RISTF). Em 1992, o efeito vinculante das decisões proferidas em sede de controle abstrato de normas foi referida em Projeto de Emenda Constitucional apresentado pelo Deputado Roberto Campos (PEC n. 130/1992).

No aludido projeto, distinguia-se nitidamente a eficácia geral (erga omnes) do efeito vinculante.

Tal como assente em estudo que produzimos sobre este assunto, que foi incorporado às justificações apresentadas no aludido Projeto, a eficácia erga omnes e o efeito vinculante deveriam ser tratados como institutos afins, mas distintos. Vale transcrever, a propósito, a seguinte passagem da justificação desenvolvida:

‘Além de conferir eficácia erga omnes às decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle de constitucionalidade, a presente proposta de emenda constitucional introduz no direito brasileiro o conceito de efeito vinculante em relação aos órgãos e agentes públicos. Trata-se de instituto jurídico desenvolvido no Direito processual alemão, que tem por objetivo outorgar maior eficácia às decisões proferidas por aquela Corte Constitucional, assegurando força vinculante não apenas à parte dispositiva da decisão, mas também aos chamados fundamentos ou motivos determinantes (tragende Gründe).

A declaração de nulidade de uma lei não obsta à sua reedição, ou seja, a repetição de seu conteúdo em outro diploma legal. Tanto a coisa julgada quanto a força de lei (eficácia erga omnes) não lograriam evitar esse fato.

(…)

A Emenda Constitucional nº 3, promulgada em 16 de março de 1993, que, no que diz respeito à ação declaratória de constitucionalidade, inspirou-se direta e imediatamente na Emenda Roberto Campos, consagra que “as decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e do Poder Executivo” (art. 102, § 2º).

(…).

Sobre o efeito vinculante e Poder Legislativo, a melhor jurisprudência afirma que a “eficácia geral e o efeito vinculante de decisão proferida pelo STF em ação declaratória de constitucionalidade ou direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal não alcançam o Poder Legislativo, que pode editar nova lei com idêntico teor ao texto anteriormente censurado pela Corte.”

Compartilhando tal entendimento, levando em conta o disposto no § 2º do art. 102 da CF e no parágrafo único do art. 28 da Lei 9.868/99, o Plenário do STF negou provimento a agravo regimental em reclamação na qual se alegava que a edição da Lei 14.938/2003, do Estado de Minas Gerais, que instituiu taxa de segurança pública, afrontava a decisão do STF na ADI 2424 MC/CE.

A decisão ressaltou que entender de forma contrária afetaria a relação de equilíbrio entre o tribunal constitucional e o legislador, reduzindo o último a papel subordinado perante o poder incontrolável do primeiro, acarretando prejuízo do espaço democrático-representativo da legitimidade política do órgão legislativo, bem como criando mais um fator de resistência a produzir o inaceitável fenômeno da chamada fossilização da Constituição. Vejamos parte da decisão:

“Ementa: INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta, Lei estadual. Tributo. Taxa de segurança. Uso potencial do serviço de extinção de incêndio. … . Edição de lei posterior, de outro Estado, com idêntico conteúdo normativo. Ofensa à autoridade da decisão do STF. Não caracterizada. Função legislativa que não é alcançada pela eficácia erga omnes, nem pelo efeito vinculante da decisão cautelar na ação na ação direta. Reclamação indeferida liminarmente. Agravo regimental improvido. Inteligência do art. 102, §2°, da CF, e do art. 28, § único, da Lei Federal n°. 9.868/99. a eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal, só atinge os demais órgãos do Poder Judiciário e todos os do Poder Executivo, não alcançando o legislativo, que pode editar nova lei com idêntico conteúdo normativo, sem ofender a autoridade daquela decisão”. (Rcl 2617 AgR/MG, rel. Min. Cezar Peluso, 23.2.2005.).

Em seu voto, o e. Ministro relator diz:

“É firme a jurisprudência desta Corte que não admite reclamação contra lei posterior cujo desrespeito se alega (cf. Rcl n°. 344-AgR, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 08/02/2002; Rcl n°. 552, rel. Min. Victor Nunes Leal, DJ de 01/06/1966; Rcl n°. 706, rel. Min. Amaral Santos, DJ de 18/11/1968.

Se assim não fosse, interferir-se-ia de maneira desarmônica na esfera de atuação do Poder Legislativo do Estado, impedindo-o de legislar novamente sobre matéria, toda vez que esta Corte se manifeste pela inconstitucionalidade de lei preexistente. Neste sentido:

‘A instauração do controle normativo abstrato perante o Supremo Tribunal Federal não impede que o Estado venha a dispor, em novo ato legislativo, sobre a mesma matéria versada nos atos estatais impugnados, especialmente quando o conteúdo material da nova lei implicar tratamento jurídico diverso daquele resultante das normas questionadas na ação direta de inconstitucionalidade’ (Rcl n°. 467, rel. Min. Celso de Mello, DJ de 09/12/1994).

(…)

Está visto, pois, que nosso ordenamento não estendeu ao legislador os efeitos vinculantes da decisão de inconstitucionalidade.”

No mesmo acórdão o e. Min. Sepúlveda Pertence, enfatiza que:

“A liberação do legislador sob esse prisma é positiva, pois viabiliza reabrir o debate constitucional, sobretudo quando o Supremo declara a lei inconstitucional; se a declara constitucional, como ele, STJ, não está vinculado, pode-se reabrir a discussão perante o Supremo Tribunal Federal mesmo.”

E acrescenta:

“Na verdade, a revisão de declaração de inconstitucionalidade, à vista de normas infraconstitucionais posteriores que substancialmente nela reincidem, é positiva porque se distingue dos descaminhos do simples desaforo contra a declaração assentada e permite reabrir a discussão, à vista de normas posteriores que traduzem outro contexto, histórico ou político e que podem induzir à mutação informal da Constituição.”

Destarte, os limites subjetivos do efeito vinculante da decisão declaratória de inconstitucionalidade ocorre apenas em relação ao Poder Executivo e aos demais órgãos do Poder Judiciário, não atinge, portanto, o próprio STF que, poderá rever suas decisões, tampouco se aplica ao legislador que, em tese, poderá editar uma nova lei com conteúdo idêntico ao texto normativo declarado inconstitucional.

Diante do exposto, sou do entendimento que não existe qualquer óbice para que o vereador Plínio Valério (PSDB) se licencie para interesse particular, pelo prazo de 120 dias, na forma do inciso II, do art. 54, da Lei Orgânica de Manaus, tome posse na vaga de Deputado Federal, na condição de suplente, bem como, que a Câmara Municipal reedite a norma declarada inconstitucional pelo TJ-AM, para permitir a licença por prazo indeterminado, possibilitando a convocação do suplente e evitando a exigência da renúncia de Plínio Valério como condição para continuar no cargo de Deputado Federal após 120 dias.

É claro que o Poder Judiciário, caso provocado, poderá analisar novamente a constitucionalidade da norma, porém, já com uma visão atualizada diante da mais moderna doutrina, jurisprudência e, principalmente, ao encontro do hodierno conceito jurídico de “titularidade” de cargo eletivo.///Silvio Costa

Redação